核心提示：《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》对智能汽车创新发展面临的诸多法律问题进行了回应，如规定高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车开展道路测试或者示范应用，可以不配备驾驶人；新增准入条件豁免制度等。

2021 年2 月27 日，武汉首批42 辆自动驾驶出租车上路，主驾驶位有随车安全员保驾护航。人民视觉/供图

民主与法制社记者 潘巧 报道

智能网联汽车，通常也称为智能汽车、自动驾驶汽车。根据驾驶人干预和介入程度的不同，智能网联汽车自动驾驶包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶。有条件自动驾驶指根据系统动态驾驶任务接管请求，驾驶人应提供适当的干预；高度自动驾驶中，驾驶人可以对系统请求不进行响应；完全自动驾驶不需要驾驶人介入。

由于智能网联汽车不同于人为操控的传统汽车，原有针对传统汽车的法律制度以及监管模式，不能适应智能网联汽车发展的需求，也使当前我国智能网联汽车面临不能入市、不能上牌、不能运营收费、车辆保险制度不完善、发生交通事故时责任无法认定等诸多法律难题。

针对自动驾驶汽车创新发展面临的法律问题，深圳运用特区立法权，起草了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）并于近日向社会征求意见和建议，意见反馈截止日期为4月11日。

据了解，《征求意见稿》共10章60条，包括总则、道路测试和示范应用、准入和登记、使用管理、交通事故及违章处理等，对智能网联汽车创新发展面临的诸多法律问题进行了回应，期望通过立法破解智能网联汽车面临的诸多法律难题。

或将开放无驾驶人测试

根据《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》及2021年1月公布的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（征求意见稿）的要求，智能网联汽车进行道路测试或示范应用时必须配备驾驶人或安全员，且驾驶人和安全员应处于车内能够对车辆进行及时接管控制的位置，以便在必要时及时采取相应的安全措施。

2020年10月，百度自动驾驶出租车在北京全面开放，每辆车上均配备了安全员，且安全员需全程坐在主驾驶座上，以便遇到危险时随时接管车辆。

2020年7月，广州、长沙率先做出尝试，允许智能网联汽车在主驾无人的情况下开展测试，并为部分企业发放了远程测试许可。但两地的主驾无人测试并不是真正的无驾驶人测试，如《长沙市智能网联汽车道路测试管理实施细则（试行）V3.0》规定，车内副驾驶座上仍需配置能够进行车辆制动操作的安全员，并配置可远程接管车辆的安全员。广州需要远程操控员为路测车辆提供安全保障。

“虽说是无驾驶人测试，其实是打‘擦边球’，不管是坐在副驾驶座上的安全员还是远程操控的操控员，自动驾驶的控制仍依赖于人的判断，还不是‘车辆’的自主判断。”东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松说。

在广州、长沙探索智能网联汽车无驾驶人测试的基础上，深圳又向前迈了一步。《征求意见稿》第十一条规定，高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车开展道路测试或者示范应用，可以不配备驾驶人。不过，前提是经过相关主管部门安全评估、审核批准，并采取了相应安全措施。

华东政法大学数字法治研究院副院长、特聘副研究员韩旭至认为，脱离测试驾驶人或者安全员，实现真正的无人驾驶测试是产业发展的必然趋势。这在一定程度上决定了自动驾驶未来发展的空间。但目前各地难以进行此类尝试的重要原因在于根据道路交通安全法的规定，机动车需由“人”驾驶并应当依法取得机动车驾驶证。“深圳基于经济特区的特别立法权限，率先进行相关制度创新，亦必须遵循宪法规定以及法律和行政法规确立的基本原则。”韩旭至说。

“《征求意见稿》对自动驾驶汽车行业发展来说是大胆突破，但具体应用需要在特定路段或封闭道路进行，安全措施保障也必不可少。”首都经济贸易大学大数据与智慧交通研究中心副教授缪明月说。

新增准入条件豁免制度

目前，我国智能网联汽车商业化落地仍存在准入难题。由于我国对机动车产品进入市场实行准入管理制度，智能网联汽车目前还没有相应准入标准，使其无法被列入汽车产品目录，无法销售、注册登记，更无法像传统汽车一样上路行驶。2018年11月，工业和信息化部发布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》明确，因采用新技术、新工艺、新材料等原因不能满足准入条件的，企业可提出相关准入条件豁免申请。此规定即是为智能网联汽车、无人驾驶汽车等创新技术产品进入准入公告作铺垫。

2020年4月，工业和信息化部发布的《道路机动车辆产品准入新技术、新工艺、新材料应用评估办法（征求意见稿）》第二条再次提出，采用新技术、新工艺、新材料的机动车辆生产企业可提出相关准入条件豁免申请。

为解决智能网联汽车的准入难题，《征求意见稿》在“准入和登记”一章，一方面要求制定相应的产品标准，另一方面规定，在智能网联汽车产品深圳地方标准和团体标准制定公布前，因采用新技术、新工艺、新材料等原因不能满足道路机动车辆产品准入条件的，实行产品相关准入条件豁免制度。

“深圳上述规定的最大意义在于通过地方立法使其具备可操作性。”顾大松说。

“准入条件豁免申请为自动驾驶未来新技术的发展开辟了一条‘绿色通道’，对保护和鼓励自动驾驶技术创新是一个很好的举措。”缪明月说。

《征求意见稿》还解决了智能网联汽车上路难题。根据道路交通安全法的规定，机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶。《征求意见稿》第二十条规定，智能网联汽车经公安机关交通管理部门登记取得智能网联汽车登记证书、号牌和行驶证后，可上特区道路行驶。

这是否意味着无人驾驶汽车能在深圳合法上路？缪明月认为，无人驾驶汽车像普通汽车一样上路还有较长的路要走，“其中包括技术上的成熟、人们的接受程度以及风险控制能力。目前，无人驾驶汽车登记上路的具体条件并不容易达到。”

顾大松也认为，此举或可使应用于商业场景的自动驾驶汽车合法上路，且限于深圳立法适用范围。目前无人驾驶汽车个人应用的条件还不成熟，符合深圳标准的智能网联汽车在深圳之外行驶或商用也不合法。他建议，对智能网联汽车的使用主体进行限定，“自动驾驶汽车的使用主体应该是运输企业，而不是大规模、开放式的个人应用”。

车辆所有人、控制人

或成担责主体

自动驾驶汽车发生交通事故及违法时，由谁来担责？《征求意见稿》将智能网联汽车发生交通事故及违法时担责主体分为有驾驶人和无驾驶人两种情况。《征求意见稿》第四十七条规定，配备驾驶人的智能网联汽车，仍参照现行道路交通安全法律法规的有关规定处理。无驾驶人情况下，发生交通违法行为时由车辆的控制人或者所有人承担责任。如因质量缺陷造成交通事故的，车辆的控制人或者所有人承担损害赔偿责任后可向生产者、销售者追偿。如果在运用自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务或动态驾驶任务接管过程中发生违法及事故，担责主体是车辆的控制人。因车辆管理、使用、维护不当引发违法及事故，担责主体是车辆的所有人。

《征求意见稿》配套说明表示，确立上述处理规则主要基于三个方面考虑：一是按照“谁受益、谁担责”的原则，无人驾驶汽车的“运行利益”归于车辆控制人、所有人，由其担责较为合理；二是支配使用权由车辆控制人、所有人掌握，让其担责能督促其谨慎使用和定期维护车辆；三是由车辆控制人、所有人先行担责便于交管部门及时处理，避免因长时间技术鉴定使受害人合法权益长期得不到救济。

顾大松认为，在运输企业作为自动驾驶汽车的控制人或者所有人的情况下，上述担责主体的确立较为合理，因为实际上无人驾驶的智能网联汽车所有人或控制人系作为承运人存在。不过，他认为，智能网联汽车作为区别于传统汽车的新技术产品，在交通事故责任认定上，应以符合其操作与通行规律的交通规则为认定依据。

缪明月则认为，上述规定的合理性有待进一步论证。他表示，如果有证据证明交通违法行为的发生是自动驾驶系统设计、有关车载设备或者是车路协同设备缺陷导致的，车辆控制人或者所有人不应承担责任。

韩旭至表示，较为合理的担责主体应该是车辆生产者。在他看来，以“运行利益”为由确立担责主体的理由并不充分，对于交通事故责任认定应首先判断是谁支配了自动驾驶汽车，即应由车辆使用人承担责任。

《征求意见稿》第五十八条规定，车辆控制人指高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车，在不配备驾驶人的情况下，运用自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务和动态任务接管的民事主体。

韩旭至认为，按照该规定，车辆控制人既未指向以自动驾驶智能算法为代表的人工智能，也未指向以生产者为代表的算法控制人，而是指向使用车辆的人。在完全自动驾驶状态下，车辆使用人已变成乘客，而未操控车辆的乘客对于交通事故的发生不可能存在过错，因此，不具有归责可能。而让车辆所有人承担责任的规定也不合理，“当车辆使用人和所有人不同时，车辆所有人只在对损害的发生有过错时才会承担相应的赔偿责任，上述规定扩大了车辆所有人的责任”。

“让无过错的乘客或车辆所有人分担责任，将对自动驾驶产业造成打击。人们不会花更多钱去购买反而需要承担更多责任的无人驾驶汽车，更没有理由选择乘坐徒增自身法律责任的交通工具。”韩旭至说。

对于《征求意见稿》中因质量缺陷造成事故，先由车辆控制人和所有人承担损害赔偿责任再向生产者、销售者追偿的规定，韩旭至也不赞同。他认为，机动车交通责任中的追偿关系通常只发生于保险人在机动车强制保险责任限额范围内垫付抢救费用及由道路交通事故社会救助基金垫付的情况之下，“让所有人事后向厂家追偿，实际上不当扩大了车辆所有人的责任”。